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引导基金绩效评价工作亟待完善 财政部门考核诉求聚焦三大层面
日期:2018/1/26  人气指数:2102

政府引导基金是人民币母基金的开端,也是母基金的一种表现形式。从2002年我国第一支政府引导基金中关村创业投资引导资金成立至今,政府引导基金已走过15个年头,逐渐进入规范运作的发展轨道。伴随多层次资本市场的建立与权益类投资配置需求的持续增加,政府引导基金迎来较好的发展机遇。

 

为更好地发挥政府出资的引导作用,引导基金绩效评价工作亟待完善。投中研究院依托投中信息旗下金融数据产品CVSource的数据积累,以及多年来对政府引导基金的密切观察,现对政府引导基金的政策进行梳理,探讨分析引导基金绩效评价的理论与方法,供业界同仁参考。

 

国家层面的指导性政策曾多次提及开展政府引导基金绩效评价工作的重要性。国务院办公厅于2008年10月18日转发由发改委等部门共同制定的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发〔2008〕116号),提出“引导基金纳入公共财政考核评价体系,财政部门和负责推进创业投资发展的有关部门对所设立引导基金实施监管与指导,对引导基金建立有效的绩效考核制度,定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估”。2015年12月10日财政部颁布的《政府投资基金暂行管理办法》(财预[2015]210号)中特别提出“各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度,按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,有效应用绩效评价结果”。

 

各地方政府对绩效评价工作在各引导基金管理办法中有不同程度的响应,如《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》于2015年8月12日颁布,其中提出“市财政局会同市科委定期或不定期对引导基金运行情况进行监督管理和绩效评价,必要时可委托社会中介机构进行审计和评估”。山东省财政厅于2015年11月出台的《山东省省级股权投资引导基金绩效评价管理暂行办法》,是我国第一个针对引导基金绩效评价工作而制定的规范性文件。该办法对引导基金具体绩效评价体系、考核指标及评价监管的主体部门进行了规范性说明,绩效评价结果也按照政府信息公开有关规定在一定范围内公开。

 

投中研究院分析认为,从发布频率上来看,国家政策曾两次提及对政府引导基金开展绩效评价工作,可见财政部门对资金使用的关注程度。从评价工作的实施频率来看,国务院办公厅建议以年度为单位作为考核依据,一方面是考虑到部分子基金以年度为单位召款进行投资,另外考虑到子基金层面同样以年度为考核单位提交基金年度审计财务报告。从评估主体上来看,为了保证评估的公允性,如《天津市天使投资引导基金管理暂行办法》中提及“绩效评价工作还是交由专业的第三方机构来评估较为公平”,可见财政部门对考核工作的市场化运作决心。

 

从发展节点上看,引导基金于2014年开始在全国范围内广泛设立,基金投资已经历3年左右,伴随越来越多的子基金进入退出期,开展基金绩效评价工作已经成为当前引导基金亟待解决的问题。通过绩效评价来考核反馈资金的使用效果,以便为政府后续出资的规模和频率做参考,以及后期的配套政策及激励方案的制定。

 

多家政府基金已在实操层面上开展基金考核工作,如国家集成电路产业投资基金、浙江省转型升级产业基金、北京市中小企业创业投资引导基金等,均引入第三方机构对引导基金投资情况进行绩效评价,确保评价结果的公平公正。根据投中过往的服务经验,财政部门对政府引导基金绩效评价诉求主要如下:

 

 

1.引导基金管理人履职情况

 

 

财政部门认为引导基金既然成立的专业的基金管理团队,那么要对基金管理人的履职情况进行考核,其中基金运作管理情况成为考核的重点。如财政部门主要关注引导基金管理团队和子基金管理团队运行基金的能力,包括募资能力、投资业绩、提供增值服务能力、退出业绩等。在指标的设计上以可量化指标为主,不能量化的指标如运作规范性可以通过定性的形式评估是否按照约定有效实施,如募资指标可以考核出资人实缴金额在约定期限内达到认缴规模等。

 

 

2.带动税收就业

 

 

因引导基金承担着推动社会及经济发展的职责,财政部门认为社会性效应指标的考核应主要包括促进就业及带动税收增加,以此来考察基金管理人、子基金、子基金投资企业在促进创新创业和扩大社会就业等方面发挥何种作用。

 

 

3.产业引导效果

 

 

财政部门认为引导基金区分产业重点领域和薄弱环节,重点引导支持外部性强、基础性、带动性、战略性特征明显的产业领域及中小企业创业成长。考核基金的投向即基金投资项目与基金设立时确定的产业目标的契合度,具体量化考核指标包括:投向特定行业企业或者项目的比例;投资于设立方案规定的投向资金比例;投资特定行业的企业营收增速与行业平均数据比较等。

 

针对现阶段财政部门对政府引导基金绩效评价诉求,投中研究院认为在考核引导基金绩效工作中还应关注以下层面:

 

 

1.筛选流程合理性

 

 

子基金的质量与引导基金管理人的专业能力息息相关。引导基金在筛选子基金管理机构时,未通过严格的前置筛选难以保证子基金管理机构的质量,合理流程设置对保障筛选工作的正常运行至关重要。

 

一个合理的筛选流程为:首先,按年度发布引导基金资金安排计划和申报指南,面向社会公开征集申报年度引导基金创投计划的子基金管理机构,公开方式上可寻求与专业的股权投资平台网站等渠道信息发布,以保证更多优秀基金能够进入筛选范围;其次,聘请商务、财务、法务、资产评估等专业第三方机构对通过初选的子基金管理机构展开尽职调查,形成详尽的呈现报告;第三,组织专家评审委员会,聘请行业内母基金专家以及政府引导基金领导对各子基金管理机构进行专业评审;最后,通过公开渠道公示评审结果,以示公平和专业性,同时避免日后合规审查时遭遇难题。

 

 

2.基金运作合规性

 

 

引导基金通常在管理办法中约定基金的运作的合规性问题,对基金投资地域和投资领域做出相应约束来保障地方经济产业的发展。各地引导基金为实现带动当地经济发展的目标,结合当地实际情况对投资当地比例做了规定,例如《浙江省创新强省产业基金管理办法》中规定“投资省内该类企业的资金原则上不低于子基金注册资金或认缴资金的50%”, 《湖北省长江经济带产业基金管理办法》中规定“长江产业基金及其出资子基金在湖北(含支持湖北企业在省外投资、并购项目和被投资的省外企业在湖北新增投资项目)的投资总额,累计应不低于引导基金出资规模的5倍”。对于此类约定的执行情况,财政部门欲实现对其进行考核,可以通过设立引导基金的观察席位或非商业价值一票否决权监督基金投资地域和投资行业领域在现阶段是否符合要求。

 

 

3.被投企业成长性

 

 

子基金投资具体项目,由子基金管理机构市场化选择为主,基金运营机构定期了解并监督。财政部门可重点考察:主要财务指标及经营业绩、被投资企业估值情况、上市情况、企业存活率、管理结构、产品创新及新增专利、人才激励等。对于评价标准的设定,引导基金可参考历史数据和同类企业数据。基金投资项目在未退出时,需衡量企业估值是否增长,上市企业可参照资本市场的公允价值,对于未上市企业的估值可参照子基金管理公司财报中交易性金融资产账面价值浮盈,抑或通过企业后续融资价值、同类型企业比较等方式测算判断。

 

 

4.政府在投决中角色定位

 

 

一些引导基金在子基金投委会中要求有一票否决权,甚至要求占有更多的投决席位,与有限合伙企业法中六十八条提及的“有限合伙人不执行合伙事务,不得对外代表有限合伙企业”相违背。更有引导基金要求子基金提交项目材料,经引导基金审批同意后方可投资,由此导致项目决策流程较长,因政府的长周期审批和操作而影响项目的投资进度,甚至有一些偏早期的项目亟需资金而终止与子基金的合作。

 

投中研究院认为政府因其特殊属性,更适合做政策的制定者,而非决策的主导者。随着引导基金合作的子基金数量增加,项目决策需花费大量精力,如每家合作子基金中都派驻投决成员将给引导基金带来较大工作量。政府在宏观层面和政策制定可引导投资机构,子基金的投资标的由管理机构决策。建议缩短政府审批流程,可在子基金的投委会中设立观察员席位,拥有非商业价值一票否决权,简化流程的同时也并未降低政府的参与度。

 

投中研究院了解到,大多数政府引导基金目前尚未建立完善的基金绩效考核体系,即便实行了绩效考核,相关评价工作也相对笼统,并未实现绩效评价工作的激励及督促作用。投中在为政府引导基金进行绩效评价的工作中发现,投资数据不完备、搜集资料难度较大、子基金不愿意配合、资料真实性需要验证等问题都给评价工作带来较大困难。

 

投中研究院认为,政府引导基金的绩效评价工作任重而道远。积极规范政府引导基金的绩效评价制度、构建符合引导基金特性的评价指标体系,对于完善引导基金的专业化管理和实现基金良性运营等都有重大意义。规范绩效评价工作,需关注引导基金管理人履职情况、基金税收就业带动情况、产业引导效果、基金筛选流程、基金运作合规性、被投项目成长情况、政府在投决中的角色等特定考核点。建立引导基金绩效评价制度,按年度对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价,能够及时发现运作问题加以修正,可营造公平公开良好环境,充分发挥引导基金作用,更加高效地提高引导基金资源配置效率,推进其更好更快地良性发展。

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